کارکردهای نظارتی احزاب در مجلس

ـ کارکردهای نظارتی احزاب در مجلس

یکی از مهمترین کارکردهای حزبی در نظام های پارلمانی، نظارت احزاب سیاسی بر عملکرد مسئولان دولتی از طریق پارلمان است. احزاب در پارلمان از ابزارهای نظارتی مهمی برخوردارند و از این کانال، مسئولان دولتی همواره زیز ذره بین انتقادات و نظارت احزاب می باشند. لازم به ذکر  است، از آنجایی که در نظام پارلمانی دولت از دل پارلمان بیرون می آید، پاسخگویی دولتمردان به نمایندگان امری بدیهی به نظر می رسد.

گفتار نخست – تذکر

اصولاً تذکر یکی از طرق نظارت خفیف بر عملکرد قوه مجریه است و بیشتر جنبه استطلاعی و آگاهی بخشی دارد. نمایندگان با ایراد سخنرانی و ابراز عقاید خود در خصوص مسائل و امور کشور و تذکر و هشدار در مورد سیاست های دولت، سعی در انعکاس آنها در افکار عمومی و اثر گذاری بر تصمیمات دولت دارند. در ضمن حق تذکر برای نماینده و پاسخ ارائه شده می تواند مقدمه ای برای نظارت بر سیاست های عمومی و برنامه دولت و ارزیابی عملکرد مسئولان به شمار آید.[1]

بنابراین، تذکر در مواردی بکار می رود که نمایندگان احزاب مختلف در پارلمان لازم بدانند در مواردی که متوجه نقائص و کمبودها و یا شیوه های نادرستی در مدیریت دولتمردان شدند، در فرصتهایی که پیش

می آید آنها را به نخست وزیر و یا وزراء انعکاس دهند و در جلسات علنی مجلس تذکرات لازم و کافی را به آنان بدهند تا بعدها دچار ابزارهای شدید کنترل و نظارت نشوند.[2]

در تذکر به مسئولان دولتی، اقلیت پارلمانی دارای نقش برجسته ای است و از آنجا که همواره در انتقاد از اکثریت حاکم در صف مقدم قرار دارد، می تواند با تذکر به عوامل و مسئولان که عمدتاً از حزب اکثریتند در جهت برانگیختن افکار عمومی برعلیه حزب یا احزاب اکثریت، ضربات سختی را به وجهه آنان در سطح ملی وارد آورد. در قضیه اشغال عراق توسط دول غربی که انگلستان هم یکی از این کشورها بود، اقلیت محافظه کاران در مجلس عوام توانست تا حدود زیادی اعتبار و مشروعیت تصمیم سردمداران حزب حاکم کارگر به رهبری تونی بلر را زیر سؤال ببرد و در انتخابات پارلمانی بعدی اثرات تذکرات و انتقادات اقلیت کارساز شد و مردم انگلیس شکست سختی را در انتخابات پارلمانی بر حزب کارگر تحمیل نمودند. تذکر، ابزاری نظارتی است که بیشتر وجهه حاکمان را خدشه دار می نماید و اگر احزاب به درستی از این ابزار بهره بگیرند، امکان اصلاح برنامه ها و سیاست های دولت و تأمین منافع عمومی و مصلحت همگانی وجود خواهد داشت.

گفتار دوم – سؤال

سؤال نمایندگان از وزیر، یکی از شیوه های مهم کسب اطلاعات از چند و چون مسائل اجرایی و مآلاً کنترل قوه مجریه در نظام های پارلمانی است.[3]در نظام های پارلمانی در هر مورد که نمایندگان از وزیر مسئول درباره یکی از وظایف وی سؤال کنند، وی مؤظف است در مجلس حاضر شود و به سؤال مطروحه جواب دهد.[4]

در واقع، سؤال ابزار سیاسی مناسبی است که زمینه را برای برقراری یک گفتگوی مؤثر و سازنده میان مجلس و قوه مجریه فراهم می سازد. هرچند که افراد نماینده ابتکار طرح سؤال را بر عهده دارند، اما تشریفات طرح سؤال از طریق مجالس قانونگذاری، نشان دهنده آن است که سؤال مطروحه، آثار سیاسی جمعی به جای می گذارد و ارتباطی فعال و خروشان میان قوه مجریه و قوه مقننه برقرار می کند.[5]

البته در این اقدام، بر خلاف استیضاح، پس از آن ممکن است هیچ گونه مباحثه یا رأی گیری وجود نداشته باشد.

همین که ابتکار طرح سؤال در دست نمایندگان پارلمان قرار دارد نشانگر این مطلب است که نقش احزاب در این مورد خاص هم برجسته است؛ زیرا با وجود انضباط حزبی ای که در نظام های پارلمانی به ویژه نظام های پارلمانی دو حزبی وجود دارد، نمایندگان به احتمال قوی سؤالات خود را در چارچوب منویات و رهنمودهای حزب متبوع خود طرح ریزی نموده و از طریق برنامه ریزی هایی که احزاب برای آنان در نظر گرفته اند، اقدام به این امر می کنند. سؤالات نمایندگان از اعضای قوه مجریه بر دو نوع است.

الف ـ انواع سؤال

1 – سؤال شفاهی

مهم ترین، معمول ترین و مؤثرترین ابزار نظارتی مجلس عوام، و به عبارتی دیگر نظارت مردم بر هیأت دولت، سؤالات شفاهی است.[6]

این ابزار نظارتی چون در مقیاس بسیار گسترده ای قابل استفاده است و بسیاری از مسائل و موضوعات مربوط به امور کشور و سیاست های خرد و کلان را در برمی گیرد، ناگزیر باید زمان اختصاص داده شده به آنها زمانی مناسب بوده و نمایندگان قادر باشند که در وقت تعیین شده سؤال خود را از فرد مورد نظر بپرسند و وزیر یا وزرای مسئول هم جواب بدهند.

به گفته “ارسکین می”، هدف از طرح سؤال تحصیل اطلاعات یا اصرار برای انجام عملی در پارلمان است.

در فرانسه سؤال شفاهی بر دو نوع است: سؤال شفاهی بدون مذاکره و سؤال شفاهی توأم با مذاکره.

در سؤال شفاهی بدون مذاکره تنها طراح سؤال و وزیر پاسخگو، پشت تریبون قرار می گیرند، و کار به مشارکت احزاب در روند طرح سؤال نمی رسد. اما در سؤال شفاهی توأم با مذاکره، احزاب و گروههای سیاسی متناسب با تعداد اعضای خود فرصت سخنرانی و طرح سؤال داده می شود. استفاده از این شیوه با توجه به وقت گیر بودن آن به ندرت انجام می گیرد. بنظر می رسد مشارکت احزاب و گروه های مختلف در بحث هایی که مربوط به طرح سؤال است می تواند در روشن شدن و افشای بسیاری از ابهامات و نیز ارائه پاسخ مناسب از سوی کابینه بسیار مفید باشد و وزراء را وادار به ارائه پاسخ دقیق و بی شائبه نماید.

2- سؤال کتبی

سؤال کتبی در حقیقت دنباله سؤال شفاهی است؛ به طوری که اکثر سؤالات شفاهی که به دلیل کمبود وقت، در پارلمان طرح نشده اند و یا با هدف دریافت پاسخ کتبی مطرح شده اند، به طور کتبی به آنها پاسخ داده می شود.

سؤالات کتبی در رویه پارلمانی انگلستان، بر دو نوع است :

سؤالات کتبی عادی و سؤالات مطرح شده برای دریافت پاسخ در روز معین.

مزیتی که برای سؤالات مطرح شده برای دریافت پاسخ در روز معین نسبت به سؤالات کتبی عادی وجود دارد این است که نمایندگان مجلس مطمئن می شوند که در روز مقرر به سؤالشان پاسخ داده خواهد شد.

در دوره 1996-1995، حدود چهل و دو درصد از سؤالات از نوع سؤالاتی بودند که روز معینی برای پاسخ به آنها تعیین شده بود.

سؤالات کتبی با اهداف مختلفی طراحی می شوند. برخی از آنها برای کسب اطلاعات مطرح می شوند تا نماینده مجلس بتواند یک موضوع سیاسی را دنبال کند. برخی دیگر به منظور وارد کردن فشار بر دولت یا با هدف کمک به نماینده مجلسی طرح می شود که از جانب یک گروه ذینفع موضوعی را دنبال می کند. این در حالی است که بعضی از سؤالات نیز صرفاً جنبه سیاسی دارد.

پس، سؤالات کتبی به لحاظ رعایت وقت پارلمان از اهمیت اساسی برخوردار می باشد و موجب می گردد تا پارلمان به امور مهمتری بپردازد.

در فرانسه سؤال کتبی توسط نماینده خطاب به یک وزیر طرح می شود تا وزیر ظرف مدت دو ماه پاسخ خود را ارائه کند. سؤال کتبی بدون مذاکره عمومی در مجلس و با انتشار در روزنامه رسمی صورت می گیرد. از لحاظ موضوعی، محدودیتی برای طرح سؤال وجود ندارد ولی به طور معمول در خصوص مصوبات دولت از وزراء توضیحاتی خواسته می شود. البته پاسخ وزیر، رویه محسوب نشده و الزام آور نیست. در صورتی که نماینده به سؤال کتبی اش از سوی وزیر پاسخ داده نشود، می تواند  اقدام به طرح سؤال شفاهی نماید.

3- سؤال از نخست وزیر و وزرای کابینه

در میان رویه های مختلفی که برای طرح سؤالات پارلمانی وجود دارد، سؤال از نخست وزیر نشان دهنده رویدادی بسیار مهم است که هم برای دولت و هم اقلیت پارلمانی، حائز اهمیت فراوانی است.

در این نوع از سؤال، ماهیت انتقادی پارلمان بیش از هر زمان دیگری نمایان می گردد و مجلس به سمت جنجال و هیاهو پیش می رود. اعضای احزاب مخالف دولت، اغلب سؤالاتی از نخست وزیر می پرسند که در راستای ارائه نمایی حمایتی و مثبت از رهبر خود (رهبر اقلیت پارلمانی) است و نه ارزیابی اعمال و کردار نخست وزیر. در واقع، با طرح این سؤالات، اقلیت در صدد استحکام حملات و انتقادهای رهبر خود بر علیه مواضع حزب حاکم و در رأس آن نخست وزیر می باشد. از طرح این سؤالات در پارلمان نمی توان انتظار جمع آوری اطلاعات صریح و روشن را داشت.

سؤال از نخست وزیر چون جنبه عمومی دارد، امکان به چالش کشیدن سیاستهای دولت را برای اقلیت فراهم می کند.[7]

در نظام پارلمانی، دولت و شخص نخست وزیر دائماً تحت نظارت اقلیت اند و نخست وزیر مجبور است به طور مداوم از انتخابها، انتصابات و تصمیمات خود به مجلس عوام که مرکب از اقلیت هم هست، جواب پس دهد.

تا قبل از انتخابات سال 1997 دو روز در هفته به طرح سؤال از نخست وزیر اختصاص داده شده بود(سه شنبه ها و چهارشنبه ها در هر روز پانزده دقیقه).

با اصلاحاتی که بعد از انتخابات سال 1997 انجام شد، تونی بلر این زمان را به یک روز (چهارشنبه ها) و به مدت سی دقیقه محدود نمود. حزب اقلیت به این رویه معترض بود و معتقد بود که این کار موجب می شود تا آنها نظارت کمتری بر اعمال نخست وزیر داشته باشند.[8]

معمولا نخست وزیران این سؤالات را به نهادهای مربوطه ارجاع می دادند ولی از زمان مارگارت تاچر به بعد، آنها خود به این سؤالات پاسخ می دهند.[9]

اپوزیسیون باید به قدر کافی سازمان یافته و تغذیه اطلاعاتی و مطالعاتی شده باشد و طرح موضوعات و یا سؤالاتی از سوی اپوزیسیون که مورد بررسی دقیق قرار نگرفته و به اصطلاح کارشناسی نشده اند، نه تنها وقت اپوزیسیون بلکه وقت پارلمان را هم تلف کرده و برای دموکراسی نیز اثرات ناگواری را به دنبال دارد.

در فرانسه سؤال از دولت هم نوعی سؤال شفاهی محسوب می شود که تفاوت آن با دیگر سؤالات شفاهی در این است که به طور مستقیم از کانال سه تلویزیون فرانسه پخش می شود و حالت یک کنفرانس مطبوعاتی به خود می گیرد لکن به جای خبرنگاران این نمایندگان هستند که سؤال می کنند.

به طور معمول دو جلسه از جلسات مجلس ملی در هر هفته به سؤال از دولت اختصاص می یابد. در جلسات سؤال از دولت، تمام وزراء و نیز نخست وزیر حضور دارند و با توجه به عدم اعلام قبلی نمایندگان در موضوع مورد سؤال، پاسخ های دولتی ها فی البداهه است. به دلیل محدودیت طرح سؤال و نیز محدودیت زمانی برای پاسخ به سؤالات، نمایندگان در طرح این گونه سؤالات کاملاً آزاد نیستند و تابع محدودیت های حزبی و گروهی می باشند. هر حزب در قالب فراکسیون پارلمانی خاص خود قادر به تنظیم دستور جلسه در مورد طرح سؤال بوده و تعیین می کند که چه سؤالاتی طرح شده و چه کسانی سؤال کنند. در این گونه سؤالات تمامی احزاب و گروههای سیاسی شانس سؤال کردن دارند و دولت مؤظف به پاسخگویی به اپوزیسیون می شود، امری که در غالب شیوه های نظارتی وجود ندارد. برگزاری جلسات سؤال از دولت موجب آگاهی بخشی سیاسی مردم شده و اعضای دولت و مجلس را در ارتباط مستمر با هم قرار می دهد.

مکانیزم های خاصی در بررسی و نظارت بر عملکرد دولت و پاسخگو کردن دولت در اختیار نمایندگان اقلیت قرار دارد که مهمترین آنها سؤال از نخست وزیر و وزراء کابینه و ارائه پاسخ از سوی آنهاست.

ب ـ ساز و کار طرح سؤال

در این راستا در انگلستان در هر جلسه مجلس، به استثنای جلسات روز جمعه، یک ساعت به سؤالات نمایندگان اختصاص داده شده است.

مکانیزم تعیین سؤال و تعیین اینکه چه کسی سؤال مورد نظر را از کدام وزیر بپرسد، معمولاً در نظام های پارلمانی برعهده فراکسیون های حزبی داخل پارلمان است که با تشکیلات حزبی خارج از پارلمان (کمیته های اجرایی حزب) در ارتباط تنگاتنگی قرار دارند.

این ارتباط و انضباط حزبی شدیداً بر موضوع سؤالات و نمایندگان پرسش کننده تأثیر گذار است.

روزهای سه شنبه هر هفته روز مهمی در سؤال کردن محسوب می شود؛ زیرا در این روز نیم ساعت از وقت مجلس به سؤال نمایندگان از نخست وزیر اختصاص می یابد.[10]

در سؤالات شفاهی امکان اینکه افکار عمومی مردم تحریک گردد، خیلی بالا بوده و هیأت دولت با وجود اپوزیسیونی قوی در مقابل خود همواره خود را مجبور به پاسخ قانع کننده به نمایندگان مردم می داند. طبیعتاً، سؤال از نخست وزیر که هم سکاندار دولت و هم رهبر حزب اکثریت پارلمانی است، از اهمیت مضاعفی برخوردار بوده و اقلیت در این مورد از حداکثر ظرفیت های موجود و منابع خود برای به چالش کشاندن حزب رقیب و ایجاد شکاف در اکثریت پارلمانی حزب حاکم استفاده می نماید.

بسیاری از پشتیبانان دولت ممکن است قصد طرح سؤالاتی از رهبران احزاب مخالف را داشته باشند، ولی انجام چنین امری از طریق پارلمان میسر نیست. در حقیقت، سؤال، ابزاری است که می توان با استفاده از آن بر اعمال دولت نظارت کرد. پس بنابراین، طرح سؤال از اپوزیسیون در پارلمان و به چالش کشاندن نمایندگان مخالف دولت از طریق پارلمان امکان پذیر نیست. در حقیقت، سؤال ابزاری است که می توان با استفاده از آن بر اعمال دولت نظارت کرد.[11]

سؤالهای عمده در امور مملکتی را، رهبر مخالفان دولت (اقلیت)، در مجلس از نخست وزیر می پرسد.[12]

در همین رابطه بند 2 اصل 111 قانون اساسی اسپانیا مقرر می دارد: «هر پرسشی می تواند با توجه به موضعی که مجلس در قبال آن اتخاذ می کند، منجر به استیضاح شود. مثلاً اگر دولت از پاسخ به سؤالات طفره برود و یا جواب ندهد و در صورت جواب دادن، جواب قانع کننده نباشد می توان مقدمات استیضاح دولت و وزراء را فراهم ساخت.»

در یونان، اصل بر پاسخ کتبی به سؤالات است و وزراء ذیربط در هر سؤالی باید به سؤالات نمایندگان کتباً پاسخ دهند و چنانچه وزیر مربوط نتواند پاسخ لازم را ارائه دهد و مهلت پیش بینی شده برای پاسخ به سؤال نیز منقضی گردد، درآن صورت سؤال مزبور با قید اولویت در دستور کار مجلس گنجانیده خواهد شد.[13]

به نظر می رسد در یونان ساز و کار طرح سؤال به گونه ای است که اگر وزیران به سؤال یا سؤالات کتبی نمایندگان پاسخ ندهند، در مرحله بعدی کار به طرح سؤال شفاهی در مجلس کشیده شده و در آن صورت احزاب سیاسی با استفاده از جوی که در پارلمان در خصوص سؤال مربوطه شکل می گیرد به ارزیابی اوضاع پرداخته و در صورت لزوم با مداخله خود می توانند نقش نظارتی خود را در امر پرسش از وزیران با استفاده از سازماندهی حزبی و تشکیلاتی به نحو احسن ایفاء نمایند.

رویه دیگری که در طرح سؤال برای اقلیت وجود دارد، طرح سؤال در مجلس دوم است. این رویه در کشورهایی نظیر آلمان و به ویژه استرالیا رایج بوده و مجلس دوم به طور سنتی تنها مرجع مهم و نهادی احزاب مخالف پارلمانی بوده است. البته قدرت حزب یا احزاب مخالف (اقلیت) در تأثیرگذاری در وتو و تعلیق قوانین و مصوبات در حکومت دوگانه،[14] امکان پذیر است. به نظر می رسد طرح سؤال در مجلس دوم از سوی اقلیت با توجه به اختلاف دوره تقنینیه در خصوص دو مجلس و وجود انضباط حزبی به ویژه در میان احزاب استرالیا موجب گردد تا احزاب اقلیت از امتیازات گسترده ای در نظارت بر عملکرد قوه مجریه برخوردار گردند؛ زیرا مجلس سنا همچنان که قبلاً اشاره کردیم طول دوره قانونگذاری اش با مجلس نمایندگان متفاوت است.

به علاوه احتمال دارد که حزب یا احزاب اقلیت در مجلس نمایندگان، دارای حد نصاب بالاتری در مجلس دوم باشند و این امر در روند کنترل و نظارت و ایجاد تعادل به نفع اقلیت مؤثر است و از تصویب و تنفیذ بسیاری از پیشنهادات حزب اکثریت در مجلس سنا ممانعت به عمل می آورد و قدرت مانور اقلیت را در بررسی بسیاری از پیشنهادات حزب اکثریت در مجلس سنا بالا می برد.[15]

گفتار سوم– نظارت از طریق کمیسیون های نظارتی

در نظام های پارلمانی، اپوزیسیون در تصویب طرح های قانونی خود در مجلس امید چندانی ندارد و بدین سان تمام قدرت و توان خود را در کمیته های نظارتی از قبیل کمیته تحقیق و تفحص، کمیته بودجه و…. متمرکز کرده و از این طریق سعی می کنند بر روند قانونگذاری هم تأثیرگذار باشند.

الف ـ کمیسیون تحقیق و تفحص

در عرف امروز، قوه مقننه از حق تحقیق و تفحص در تمام امور کشور برخوردار است. پارلمان با بهره گیری از این حق، اطلاعات ضروری و لازم را در رابطه با عملکرد قوه مجریه کسب نموده و به دنبال پاسخ قانع کننده به سؤالات، ابهامات و سوءظن هایی است که از فعالیت های دولت ناشی شده است. این نوع از نظارت از طریق تشکیل نهادهای پارلمانی صورت می گیرد.  معمولاً مجالس مقننه برای انجام این امر کمیسیون های تحقیق و تفحص را مطابق با آیین نامه داخلی شان تشکیل داده و به طور معمول از میان اعضای پارلمان که نمایندگان احزاب سیاسی مختلف در آن حضور دارند، اعضای این کمیسیون انتخاب می گردند.

در کشور پارلمانی یونان، پیشنهاد تشکیل چنین کمیته هایی باید مورد حمایت حداقل یک پنجم اعضای مجلس باشد و بتواند اکثریت مطلق آرای دوپنجم از اعضای پارلمان را بدست آورد. البته در باب سیاست خارجی و دفاع ملی احراز اکثریت مطلق ضروری است. نحوه ترکیب کمیته های تحقیق و تفحص تناسبی است از قدرت احزاب حاضر در پارلمان که نظامنامه داخلی مجلس جزئیات آن را روشن می سازد. موضوع و هدف کمیته های تجسسی(تحقیق و تفحص) باید صراحتاً معین باشد و در حوزه قلمرو مورد تحقیق دارای اختیارات گسترده ای هستند.[16]

این گونه کمیته ها پس از اتمام تفحص و ارائه گزارش نهایی، به کار خود پایان داده و منحل می گردند.

اصولاً تحقیق و تفحص، روشی موردی و موقت برای کسب اطلاع و آگاهی از نحوه عملکرد مقامات اجرایی در خصوص یک موضوع معین است که می تواند با تقاضای یک یا چند نماینده شروع شود. این شیوه نظارتی درون پارلمانی در موارد بسیاری ناکام مانده است. دلایل چندی در این ناکامی نقش داشته است. از جمله این دلایل می توان به حجم زیاد کارهای پارلمان اشاره نمود که منجر به این می شود که نتایج نامطلوبی از گزارشات حاصل از تحقیق و تفحص حاصل گردد.

تحقیق و تفحص ناظر به نقش جمع آوری اطلاعات در طول فرآیند قانونگذاری نیست، بلکه وظیفه ای تخصصی و فنی است.

معمولاً کمیسیون ها کمتر نیازمند اعمال قدرت در تهیه و اخذ گزارش از دولت می شوند؛ هر چند گاهی میان دولت و کمیسیون در خصوص ارائه برخی اطلاعات خاص، مناقشاتی در می گیرد.

در پارلمان ژاپن نیز تحقیق و تفحص در رابطه با حکومت بنا بر اصل 62 قانون اساسی ژاپن در هر دو مجلس، هم مجلس نمایندگان و هم مجلس مشاوران (مجلس دوم) وجود دارد. در ژاپن هم عضویت در نهادهای تجسسی پارلمان مختص نمایندگان مجلس و با در نظر گرفتن میزان قدرت حزبی آنهاست. ممکن است از این رهگذر، احزاب قدرتمند و حائز اکثریت در پارلمان مسیر تحقیق و تفحص در رابطه با عملکرد حکومت کنندگان را که از احزاب اکثریت اند، به نفع خود تغییر داده و در ارائه گزارش نهایی به جای بیان و افشای واقعیات، منافع حزبی را بر منافع اجتماعی توده مردم ترجیح داده و عدالت را با بی عدالتی ممزوج نمایند. برای جلوگیری از چنین واقعه ای، پیشنهاد می شود تا ترکیب اعضای اقلیت و اکثریت در این کمیته ها مساوی و یا تعداد اعضای اپوزیسیون در این کمیته ها خیلی کمتر از اعضای حزب اکثریت نباشد.

در فرانسه کمیسیون تحقیق را خلاف وظیفه مجلس شناخته اند و ماهیت تحقیق را به قوه قضائیه مربوط می دانند و به نظر می رسد که نتایج تحقیق و تفحص به قوه قضائیه جهت انجام تحقیقات بیشتر و صدور حکم تسلیم شود و احزاب سیاسی در قالب کمیسیون تحقیق و تفحص نقش چندانی نداشته باشند.

ب- نقش اقلیت در کمیسیون تحقیق و تفحص

تحقیق و تفحص یکی از ابزارهای نظارتی و کنترلی مجالس مقننه نسبت به حسن اجرای قوانین توسط عوامل قوه مجریه است و در این امر تردیدی نمی توان داشت.[17]

کمیسیون های پارلمانی که در رابطه با نظارت و بررسی عملکرد دولت فعالیت می کنند، بیشترین فرصت را برای اپوزیسیون مهیا می کنند.

گاهی اپوزیسیون این احساس را دارند که بایستی در کمیسیون های خاصی اکثریت داشته باشند. به ویژه در کمیسیون هایی که کارکرد قوه مجریه زیر ذره بین قرار دارد، از جمله کمیسیون تحقیق و تفحص.

پیشنهاد تشکیل کمیسیون هایی که امکان ایجاد اکثریت در آنها وجود ندارد کار بیهوده ای است و این امر باید پذیرفته شود که دولت، انتخاب شده تا حکومت کند و نقش اپوزیسیون انتقاد سازنده از این حکومت و حفظ سیاستهای متمایز و دیدگاه های متفاوت با دیدگاه های اکثریت است.

اکثر وظایف و امور پارلمانی از طریق کمیته های پارلمان از قبیل کمیته های قانونگذاری، کمیته های نظارت و یا ترکیبی از این دو انجام می شود. تقریباً در حالت کلی این رویه وجود دارد که عضویت در چنین کمیته هایی متناسب با تقویت احزاب مختلف در آنها می باشد. به طور مثال در برخی از کشورها کرسی ریاست کمیته های خاصی را به یکی از نمایندگان حزب اقلیت اختصاص می دهند.

در مجلس ملی فرانسه این حق برای اپوزیسیون محفوظ است که برای تصاحب کرسی گزارشگر در کمیسیون تحقیق و تفحص، نامزد خود را معرفی نمایند.

یکی دیگر از مهمترین کمیسیون های نظارتی که اقلیت می تواند نقش بارزی درآن داشته باشد، کمیسیون نظارت وزارتی است.

ج ـ کمیسیون نظارت وزارتی

کمیسیون نظارت وزارتی نسبت به بقیه کمیسیونها از اهمیت بیشتری برخوردار است؛ زیرا این کمیسیون در هر یک از وزارتخانه ها وجود دارد. این کمیسیون در بریتانیا به این نام و در کشورهای دیگر ممکن است به نام دیگری به فعالیت بپردازد. هیچ یک از اعضای دولت نیز معمولاً در این کمیسیون ها عضویت ندارند و به نسبت احزاب سیاسی موجود در مجلس تشکیل می گردند. نقش آنها در راستای برجسته کردن کارکرد نظارتی پارلمان، بررسی هزینه ها و عمدتاً نظارت و ارزیابی مدیریت و سیاست های یک یا چند وزارتخانه است. گزارشی که این کمیسیون ها تنظیم می نمایند بر اساس اطلاعات و مدارکی است که از تحقیق و پرس و جو از شهود و مطلعین درباره ادارات دولتی بدست آمده است و معمولاً به مجلس اول (عوام) تقدیم می گردد.

این کمیسیون ها ظاهراً قدرت و نفوذ خاصی جز توصیه و ارائه پیشنهاد اصلاحی به دولت ندارند؛ لکن اگر بتوانند گزارش خود را پیش از آن که خط مشی دولت در زمینه ای خاص شکل بگیرد، تنظیم نمایند، مسلماً تأثیر بیشتری بر دولت داشته و دولت با ملاحظه گزارش فعالیت این کمیسیونها در رفع نقایص کارهای خود کوشش بیشتری خواهد کرد. بدیهی است در غیر این صورت، باید انتظار تذکر و احیاناً پیشنهاد تغییر رویه را از این کمیسیونها داشت. در پایان باید به نکته مهمی در خصوص کمیسیونهای نظارتی اشاره نماییم و آن نقش احزاب سیاسی در تأیید و صحه گذاشتن بر گزارش آنهاست. در صورت عدم تأیید گزارش از سوی اعضای هر یک از احزاب، این گزارشات هیچگونه اثر خاصی نخواهد داشت. مانند تأیید گزارش کمیسیون امور خارجی درباره وقایع غرق کردن رزم ناو بلگرانو آرژانتین.[18]

در استرالیا قاعده این است که نمایندگان عادی در جلسات حزبی از عملکرد وزیران و لوایحی که به پارلمان تقدیم می شود سؤالاتی را طرح و مسائل جاری را به بحث بگذارند؛ یعنی حجم گسترده ای از نظارت نمایندگان بر دولت در جلسات حزبی انجام می شود. اما مسأله آنجاست که در همه احزاب این قاعده رعایت نمی شود. در جلسات حزبی نمایندگان عادی و وزیران، وظایف خود را به درستی ایفا نمی کنند. گاه جلسات حزبی به صورتی است که نمایندگان عادی تنها عملکرد قوه مجریه را تأیید می کنند و این موضوع باعث می شود که شأن پارلمان به تأییدکننده عملکرد قوه مجریه تنزل یابد. البته تمامی نمایندگان باید پشتیبان سیاست های حزبی باشند. اما این نباید بدان معنا باشد که در جزئیات امور نیز امکان سؤال و مباحثه وجود نداشته باشد.[19]

البته در بسیاری از موارد نظم حاکم حزبی و فشار افکار عمومی از تخطی مقامات از وظایف و اختیاراتشان جلوگیری می کند.

گفتار چهارم – استیضاح یا سانسور دولت

استیضاح عبارت است از عنوان کردن نارسایی ها و یا نارضایتی ها در اجرای سیاست هایی که وزیران یا وزیری در زمینه مشخص دارد.[20]

این ابزار در حقوق اساسی یکی از شیوه های نظارت شدید پارلمانی تلقی شده و بهره گیری از رأی عدم اعتماد، یکی از مهمترین وسایل کنترل نمودن کارکردهای وزیران بوده و در نتیجه اعمال نظارت مستمری است که پارلمان ها در کارهای اجرایی در اختیار دارند. پس، استیضاح از مظاهر تجلی مسئولیت سیاسی وزیران در مقابل مجلس می باشد و نه ارتکاب جرم جزائی و یا مسئولیت مدنی.

دکتر قاضی استیضاح را دارای دو خصلت اساسی می دانند:

1- مذاکرات عمومی را در جلسه علنی مجلس باعث می شود و در نتیجه پارلمان را از کم و کیف سیاست های اجرایی و نوع عملکرد وزیر یا هیأت وزیران آگاه می کند.

2- دارای ضمانت اجرای مستقیم سیاسی است. به این عبارت که مذاکرات با رأی گیری خاتمه می پذیرد و رأی نمایندگان نمودار رضایت و یا عدم رضایت پارلمان از قوه مجریه به شمار می رود و خلاصه حیات هیأت وزیران را به واکنش پارلمان منوط و مربوط می کند. [21]

گاهی بدون آنکه یک وزیر یا حکومت مود استیضاح قرار گرفته شده باشد، مسأله رأی اعتماد مطرح می شود و آن در موقعی است که مجلس با لوایح پیشنهادی حکومت و یا قراردادهای بین المللی بودجه و … که از طرف حکومت در پارلمان مطرح می شود، موافقت نمی کند و حکومت را در مضیقه قرار می دهد. در این موقع است که نخست وزیر شخصاً تقاضای رأی اعتماد می کند بدون آنکه استیضاح شده باشد.[22]

در انگلستان به دلیل استقرار نظام دو حزبی و انضباط شدید در رأی دادن، عملاً مسئولیت سیاسی دولت مطرح نمی شود. به طوری که در طول دو قرن گذشته فقط دو کابینه از حزب کارگر، کابینه مک دونالد[23] در سال 1924 و کابینه کالاهان[24] در سال 1971، استیضاح شدند. پشت گرمی کابینه به حمایت اکثریت حزبی خویش در مجلس عوام و بیم نمایندگان از انحلال مجلس از طرف کابینه، نمایندگان را در استفاده از حق استیضاح به تدبر بیشتری وا می دارد. با این حال، استفاده از این ابزار نظارتی به طور کامل منتفی نیست، بویژه اگر بحرانی در درون حزب اکثریت موجب شکاف در صفوف حزبی گردد و انسجام و هماهنگی حزبی بین کابینه و نمایندگان هم حزبی در مجلس عوام به هم بخورد. در این حالت، نخست وزیر و وزراء نه تنها در برابر پارلمان، بلکه در مقابل حزب متبوع خود نیز مسئولند.[25]

مخالفان نیز از فرصت به دست آمده حداکثر بهره را برده و به احتمال قوی با پیوستن به اکثریت مجلس، کابینه را وادار به کناره گیری از قدرت می نمایند.

در نظام های پارلمانی دو حزبی، رأی دهندگان علاوه بر انتخاب نمایندگان مجلس به طور غیر مستقیم، دولت، رئیس دولت(نخست وزیر)و همچنین برنامه ها و سیاست های قابل اجرا را هم انتخاب می کنند.

در نظام های پارلمانی دو حزبی، استیضاح و سرنگونی دولتی که بر آمده از حزب حائز اکثریت در پارلمان است، فوق العاده مشکل و تقریباً غیر ممکن است. در نقطه مقابل این قضیه در نظام های چند حزبی پارلمانی، مانند ایتالیا و آلمان، کارکرد نظام پارلمانی تنها وابسته به دو حزب عمده نمی باشد بلکه سایر احزاب نیز به نسبت کرسی هایی که در اختیار دارند، در کارکرد نظام پارلمانی و به ویژه در روابط بین قوای دولتی دارای نقش سازنده ای هستند. در قسمت سانسور دولت یا همان استیضاح سازنده، به این موضوع اشاره می نماییم.

در ایتالیا به دلیل نقش تعیین کننده احزاب سیاسی، به ویژه تنوع و تعدد آنها، دولتها، مأمور پارلمان بوده و  ائتلافهایی که در دولتهای ایتالیا شکل می گیرد، نقش عمده ای در سقوط دولتها دارد و استیضاح در این کشور کمتر اتفاق می افتد. زیرا برای استیضاح دولت بایستی یک دهم کل اعضای مجلس، طرح استیضاح را امضاء نمایند که به سختی این امر امکان پذیر می گردد. در عوض با خروج یکی از احزاب از دولت ائتلافی، خود به خود و بدون استفاده از ابزار استیضاح، دولت به راحتی سقوط می کند.

پیشنهاد سانسور دولت که در آلمان به استیضاح سازنده معروف است، در مقایسه با استیضاح از محدودیت هایی برخوردار است. البته ضمانت اجرای هر دوی آنها سرنگونی دولت است.

در برخی از کشورها بر خلاف ابزار کلاسیک استیضاح که قاعدتاً توسط یکی از نمایندگان مجالس می توانست مطرح باشد و گاهی موجبات سقوط کابینه ها را فراهم می کرد، ترتیب طرح سانسور، جایگزین استیضاح شده است که فرآیند سقوط دولت را دشوارتر می سازد و به ثبات حکومت کمک می کند.

بند2 اصل 49 قانون اساسی فرانسه مقرر می دارد: «مجلس ملی می تواند مسأله مسئولیت دولت را با تصویب پیشنهاد سانسور (سقوط) دولت مطرح کند. چنین پیشنهادی فقط در صورتی که توسط یک دهم اعضای مجلس ملی امضاء شود قابل قبول خواهد بود. رأی گیری تا گذشت حداقل چهل و هشت ساعت از تسلیم پیشنهاد انجام نخواهد گرفت. تنها آرای موافق با پیشنهاد سانسور شمارش خواهد شد؛ پیشنهاد سانسور تنها در صورتی که اکثریت اعضای مجلس ملی به آن رأی مثبت دهند تصویب خواهد شد. به جز در مورد بند بعد، یک نماینده نمی تواند در طول یک نشست عادی بیش از سه و در طول یک نشست فوق العاده بیش از یک پیشنهاد سانسور را امضا کند».

با توجه به اصل فوق، و ملاحظه محدودیت هایی که در آن آمده است، سقوط دولت به راحتی میسر نبوده و در نتیجه در فرانسه سعی بر این است که رئیس جمهور، نخست وزیر را از حزب اکثریت در مجلس ملی انتخاب کند.

از سال 1958 تاکنون تنها یک دولت یعنی دولت پومپیدو در 5 اکتبر 1962 با 280 رأی از  480 عضو آن مجلس، ساقط شد.[26]

در نظام سیاسی آلمان که کشوری پارلمانی است قواعد ویژه ای در خصوص  برکناری صدر اعظم برقرار است.  در صورتی استیضاح سازنده در مورد صدر اعظم و کابینه وی به اجرا در می آید که مجلس نمایندگان با اکثریت مطلق آراء، جانشین وی را تعیین و  برای اخذ حکم به رئیس جمهور معرفی نماید.[27]

پیش بینی چنین حد نصاب بالایی برای طرح سانسور دولت، بدان دلیل است که از سرنگونی دولت توسط احزاب کوچک جلوگیری به عمل آید؛ زیرا این احزاب ضعیف بوده و قادر به تشکیل دولت نیستند. در واقع مسئولیت اصلی در خصوص طرح سانسور دولت بر عهده مجلس نمایندگان است که از چندین حزب عمده و کوچک تشکیل یافته است. به بیان دیگر، احزاب سیاسی مخالف صدراعظم در مجلس نمایندگان آلمان بایستی بر سر دو مسأله مهم و اساسی به توافق برسند؛ نخست، ابراز رأی عدم اعتماد به صدراعظم و دوم، توافق بر سر انتخاب جانشین وی.

بنابراین، در طرح سانسور دولت که در قوانین اساسی برخی از نظام های پارلمانی(معمولاً جمهوری پارلمانی)، پیش بینی شده است، ایفای نقش احزاب سیاسی به دلیل محدودیت های موجود در این طرح در مقایسه با طرح استیضاح کلاسیک، به مراتب سخت تر و پیچیده تر است. بویژه در نظام های پارلمانی چند حزبی مانند (آلمان و استرالیا) که معمولاً چندین حزب در تشکیل دولت حضور دارند. در آلمان که احزاب سیاسی متعددی در پارلمان فعالند و با هم رقابت تنگاتنگی هم دارند حصول توافق بر سر چنین امری بسیار مشکل و موجب ایجاد چالشهای سیاسی می گردد.

حتی اگر اکثریت مطلق هم حاصل شود باز هم توافق بر سر اینکه کدام شخص و از چه حزبی به عنوان صدر اعظم معرفی گردد خود چالش دیگری است در درون یک چالش. پس بنابراین، این دو مرحله لازم و ملزوم یکدیگرند.

با این اوصاف به نظر می رسد که در نظام های پارلمانی دو حزبی حصول توافق و ایجاد توازن قوا و همکاری دو قوه مقننه و مجریه به مراتب آسان تر از نظام های پارلمانی چند حزبی است. نظام دو حزبی هم حکومت شوندگان را سازماندهی می کند و هم نمایندگان پارلمان را در جهت حمایت از کابینه که برآمده از اکثریت پارلمانی است، ترغیب می نماید.

برای جلوگیری از استفاده از حربه استیضاح توسط احزاب در کشورهایی که احزاب متعددی به فعالیت مشغولند و همواره در معرض استیضاح و رأی عدم اعتماد و یا در خطر بی ثباتی حکومت قرار دارند، در قوانین اساسی این کشورها تدابیری اندیشیده شده است تا استفاده از این حربه نظارتی به صورت امری عادی و متداول در نیاید و از مسئولیت سیاسی دولتها در قالب استیضاح دولت احیاناً سوء استفاده نشود.

در بلژیک جایگاه مسئولیت سیاسی را مشخص کرده اند و پارلمان حق ندارد با مسائل جزئی در مقام رأی عدم اعتماد برآید بلکه اختلاف دولت با پارلمان باید در امر بسیار مهمی باشد تا مجبور به استعفا گردد.[28]

در اسپانیا، استیضاح باید در مورد مسائل مربوط به منافع عمومی بوده و با ذکر دلایل به شورای مجلس نمایندگان ارائه شود. اگر استیضاح دارای شرایط لازم نبود، شورا آن را به استیضاح کنندگان بر می گرداند تا به صورت سؤال شفاهی یا کتبی مطرح شود.[29] این شرایط عبارتند از اینکه در هر دستور جلسه نباید بیش از یک استیضاح توسط هر گروه پارلمانی (که متشکل از احزاب سیاسی گوناگونی است) وجود داشته باشد. همچنین، اولویت بندی بین استیضاح ها به صورتی است که اعضای هر گروه پارلمانی که از فرصت خود برای استیضاح استفاده نکرده اند در اولویت باشند.[30]

با توجه به ذیل ماده 182 مشاهده می کنیم که در اسپانیا و برخی دیگر از کشورهای دارای نظام چند حزبی، فرصت استیضاح برای اقلیت هم فراهم است و بر خلاف انگلستان که نظام دو حزبی منضبط تا حدود زیادی مانع استیضاح دولت توسط اقلیت می شود، در نظام چند حزبی امکان استیضاح دولت از سوی هر کدام از احزاب و طیف های سیاسی در پارلمان وجود دارد. منتها همان طور که قبلاً هم اشاره کردیم، بایستی حد نصاب مقرر در قوانین اساسی این کشورها برای استیضاح دولت پس از پیشنهاد استیضاح در پارلمان به دست آید و الا صرف پیشنهاد استیضاح برای برکناری دولت، کفایت نمی کند. در غیر این صورت، احزاب کوچک هم در روند استیضاح نقش آفرین خواهند شد و دولت با کوچکترین مخالفتی، ممکن است ساقط گردد که این مسأله برای منافع ملی و تأمین مصلحت عمومی بسیار خطرناک و مضر است؛ چرا که دولت برای خدمت به مردم بر سر کار آمده و اگر قرار باشد که به طور متوالی با خطر سرنگونی مواجه گردد، منافع ملی به مخاطره می افتد.

مجلس سنای اسپانیا نیز مانند مجلس نمایندگان از اختیار استیضاح دولت برخوردار است. موضوع این استیضاح باید مربوط به منافع عمومی باشد. این درخواست استیضاح به صورت کتبی به شورای سنا ارائه می شود و شورا آن را از لحاظ شکلی بررسی می کند. اگر شورا درخواست استیضاح را منطبق با آیین نامه تشخیص نداد، آن را به استیضاح کننده باز می گرداند تا به صورت سؤال مطرح شود.[31]

89- هریسی نژاد، کمال الدین، پیشین، 1387، ص34

90- قاضی، ابوالفضل، پیشین،1383، ص533

91- همان، ص534

92- هریسی نژاد، کمال الدین، پیشین، 1387، ص35

93- هاشمی، محمد، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، تهران، انتشارات میزان، 1377، ص209

94- هریسی نژاد، کمال الدین، پیشین، 1387، ص54

95- همان، ص54

96- زارعی، محمد حسین، پیشین، ص142 و 141

– همان، ص 141[9]

– همان، ص 54[10]

–  همان، ص139[11]

– بوشهری، جعفر، حقوق اساسی2، تهران، انتشارات شرکت سهامی انتشار، چاپ اول، 1384، ص76[12]

– ارفعی، عالیه، پارلمان یونان؛ بنیانها و ساز و کارها، نشریه مجلس و پژوهش، ش17، 1374[13]

102 – Divided Government

103- مطالعه احزاب مخالف پارلمانی در دموکراسیهای قدیم و جدید: موضوعات و رویکردها، لاجر هلمز، ترجمه حسن وکیلیان، مجله مجلس و پژوهش،گفتارهایی در قانون وقانونگذاری(مجموعه مقالات)، مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی،1390

– پیشینه و کارکرد مجالس دنیا، پارلمان یونان، بنیانها و ساز و کارها، مجله مجلس و پژوهش، ترجمه عالیه ارفعی[16]

– عمید زنجانی، عباسعلی، حقوق اساسی تطبیقی، چاپ اول، تهران، انتشارات میزان، 1384، ص167[17]

– عباسی، بیژن، نقدی حقوقی بر ساختار و صلاحیتهای پارلمان در انگلستان، مجله حقوق و مصلحت، ش5، 1388، ص74[18]

107 Sir Garfield Barwick, “Parliamentary Democracy in Australia:some supplementary thoughts” , chap 10, vol.7

– ساعد وکیل، امیر و عسگری، پوریا، قانون اساسی در نظم حقوقی کنونی، تهران، انتشارات مجد، چاپ اول، 1383، ص 309[20]

– قاضی، ابوالفضل، پیشین،1383، ص 460[21]

– عاملی، حشمت الله، رژیم های سیاسی، تهران، انتشارات ابن سینا، چاپ اول، 1348، ص73[22]

[23]-Mac Donald

[24] – Callaghan

 هریسی نژاد، کمال الدین، پیشین، 1387، ص 55- [25]

– زارعی، محمد حسین، پیشین، 1384، ص327[26]

– اصل 67 قانون اساسی آلمان[27]

116-  مدنی، جلال الدین، حقوق اساسی تطبیقی، تهران، انتشارات گنج دانش، چاپ اول، 1374، ص121

– ماده 181آیین نامه داخلی مجلس نمایندگان[29]

– ماده 182آیین نامه داخلی مجلس نمایندگان[30]

119-  ماده 170 آیین نامه داخلی مجلس سنا