Posted on

بودجه و قانون اساسی

حقوق اساسی رشته ای از حقوق عمومی داخلی است، که سازمان و شکل حکومت، وظایف و مسئولیت قوای حاکم، حقوق و تکالیف افراد در برابر دولت، وظایف دولت در رعایت حقوق و آزادی های افراد ملت را مشخص می کند.

بنابرای با این تعریف معلوم می شود که حوزه اجرای حقوق اساسی قلمرو داخلی کشور می باشد و مستقیما نمی تواند از مرزهای کشور فراتر رود.
از طرفی قواعد آن شکل نظام سیاسی کشور و ترتیب تقسیم قدرت و کیفیت حفظ و رعایت حقوق و آزادی های سیاسی را معین می کند.

در نتیجه فصل چهارم قانون اساسی ایران نیز مربوط می شود به اقتصاد و امور مالی. از آنجایی که بودجه ریزی با اقتصاد رابطه تنگاتنگ داشته و با توجه به نظام GFS تهیه می شود. پس با قانون اساسی نیز که مهمترین قانون عمومی مملکت می باشد با بعضی از اصول آن (اصول ۴۳، ۴۴، ۴۶، ۴۷، ۴۸، ۵۱، ۵۲، ۵۳،۵۴، ۵۵، ۷۵، ۷۶، ۷۷، ۸۰، ۸۸، ۸۹، ۱۲۶)رابطه مستقیم و با بعضی رابطه غیر مستقیم دارد.
بودجه و قانون محاسبات عمومی

قانون محاسبات عمومی برای تنظیم و اجرای امور مالی و محاسباتی کشور، و به عبارت دیگر جهت تنظیم و انظباط و هماهنگی در امور مالی و محاسباتی و به ثمر رساندن کلیه برنامه های دولت تصویب شده است.

قانون محاسبات عمومی در دوره سوم قانون گذاری در تاریخ ۰۱/۰۶/۱۳۶۶ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و در تاریخ ۱۰/۰۶/۱۳۶۶ پس از تأیید شورای نگهبان قانون محاسبات عمومی در شش فصل مشتمل بر ۱۴۰ ماده و ۶۷ تبصره جهت اجرا به دولت ابلاغ گردید.

فصل اول- تعاریف:

در فصل اول قانون محاسبات عمومی مربوط به تعاریف بودجه کل کشور، انواع سازمانهای عمومی و دستگاه های دولتی و غیر دولتی و همچنین عواملی چون ذیحساب، عامل ذیحساب و وظایف آنها نیز تعیین گردیده است.

فصل دوم-اجرای بودجه:

این فصل از سه بخش تشکیل شده است:

بخش اول مربوط به درآمدها و واگذاری دارائی های مالی و بودجه کل کشور می باشد.

بخش دوم نیز تکلیف هزینه ها و سایر پرداخت های بودجه کل کشور می باشد.

بخش سوم اختصاص به معاملات دولتی دارد که در آن انواع معاملات و تقسیم بندی آنها از نظر مبلغ و نحوه انجام معامله در هریک از اقسام  آن و ترکیب اعضای کمیسیون معاملات و نیز ترکیب اعضای ترک مناقصه و مزایده در هر یک از دستگاه های اجرائی و نحوه تصمیم گیری را مشخص ساخته است.

فصل سوم- نظارت مالی:

این فصل در ۵ ماده و یک تبصره(از ماده ۹۰ تا ۹۴) در واقع چارچوب اصلی کنترل های مالی بر کار دستگاه های اجرائی را بیان نموده است.

فصل چهارم- تنظیم حساب تفریغ بودجه:

این فصل در ۱۱ ماده(از ماده ۹۵ تا ۱۰۵) بیشتر به منظور تحقق اصل ۵۵ قانون اساسی تنظیم گردیده است. مربوط  به تصویب بودجه و گزارش تفریغ بودجه می باشد.

فصل پنجم- اموال دولتی:

در این فصل مسئولیت حفظ و حراست و نگهداری حساب اموال دولتی و چگونگی نقل و انتقال و فروش اموال منقول و غیر منقول وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی و شرکتهای دولتی بحث شده است.

بودجه و قانون استخدام کشوری

هنگامی که بودجه سالانه کل کشور مورد بحث و بررسی قرار می گیرد. بیش از نیمی از آن را اعتبارات هزینه تشکیل می دهد و قسمت زیادی از اعتبارات هزینه ای را جبران خدمات کارکنان(بیش از ۷۰ تا ۸۰ درصد) تشکیل می دهد. جبران خدمات کارکنان نیز در چهارچوب قوانین استخدامی پیش بینی و پرداخت می گردد. اغلب کارکنان شاغل نیز در دستگاه های اجرائی از قانون نظام هماهنگ پرداخت تبعیت می کنند. همه ساله ترفیعات، افزایش سنواتی و ضریب ریالی کارکنان بایستی در بودجه پیش بینی و برآورد شود. از این رو آشنایی با قانون استخدام کشوری در فرایند بودجه ریزی لازم و ضروری می باشد.

بودجه و قانون برنامه و بودجه

قانون برنامه و بودجه مصوب۱۰/۱۲/۱۳۵۱ از قوانین کلیدی می باشد که ناظر بر تهیه و تنظیم و اجرا و کنترل بودجه است. این قانون مشتمل بر ۵۳ ماده و ۱۵ تبصره در تاریخ فوقالذکر به تصویب رسده است.

به طور کلی لایحه بودجه های سالانه و برنامه های تملکدارائیهای سرمایه ای(۵ ساله) در چهارچوب این قانون تنظیم و موارد لازم الاجرا در متن لوایح و قوانین با توجه به شرایط سال بودجه ای گنجانده می شود.(عزیزی؛ ۱۳۸۲: ۳۶۴).

بودجه دولت که در سه ماه آخر هر سال برای تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم می شود، یکی از رویدادهای بزرگ اقتصادی کشور است که سازمانها و مراکز مختلف بویژه بنگاههای اقتصادی، صنعتی و تولیدی کشور را تحت تأثیر خود قرار می دهد. معمولا در تدوین بودجه هر سال دو اصل مهم مورد توجه است: نخست اینکه بودجه در راستای اهداف برنامه تهیه و تصویب شود، دیگر اینکه بودجه دولت باید شرایط را به نحوی هدایت کند که اقتصاد کشور با کمترین تنش و مشکل اداره شود.(تدبیر؛ ۱۳۸۱: ۱۴)

۲-۱۲- تفاوت بین بودجه ریزی دولتی با بودجه ریزی خصوصی

تفاوت بین بودجه ریزی دولتی و بودجه ریزی بخش خصوصی عبارت است از:

  1. فعالیتهای بخش خصوصی در قالب فعالیتهای اقتصادی جلوه گر می شوند، در حالی که فعالیتهای بخش دولتی علاوه بر فعالیتهای اقتصادی، در قالب فعالیتهای عمرانی، فرهنگی و اجتماعی نیز صورت می گیرند.
  2. هدف بخش خصوصی کسب سود و به حداکثر رسانیدن آن است، در صورتی که هدف دولت عمدتاارائه خدمت و توسعه و بقا می باشد.
  3. حوزۀ عمل بخش خصوصی به صورت محدود و نسبتا” مستقل جلوه گر می شود، در حالی که حوزۀ عمل دولت وسیع و تابع برنامه های جامع و مشتمل بر تعداد زیادی برنامه عملیاتی است.

در بودجه ریزی دولتی بایستی سعی شود بر اساس شناخت مسائل و مشکلات و معضلات موجود و مسائل جدیدی که روی خواهد داد با نوعی تمرکز منطقی و ایجاد نظم و ترتیب لازم در جهت نیل به اهداف مورد نظر حرکت کرد.(بابایی؛ ۱۳۸۱: ۱۳)

۲-۱۳- بودجه و شفافیت

واژه شفافیت اغلب در اشاره به ویژگیهایی از یک سیستم باز بدون تحلیل های مستقل از هر جنبه ای به کار می رود. غالبا طرفداران شفافیت، توجه ای به هزینه های افشاء سازی به منظور ایجاد شفافیت توجه ای ندارند. واژه شفافیت در اکثریت موارد همراه با سایر ارزشهای دمکراتیک به کار می رود.(Garrett&Vermeule؛ ۲۰۰۶: ۱)

غالبا بودجه های مربوط به اقتصادهای مدرن بسیار پیچیده هستند و این در حالی است که در اغلب نیازی به این حد پیچیدگی نمی باشد. و این پیچیدگی به صورت تصنعی ایجاد می شود تا به پنهان نمودن اقدامات مختلف در تعادل واقعی هزینه ها و مزایا (جاری یا آینده) بودجه از دید پرداخت کنندگان مالیات کمک نماید. سیاستمداران در پنهان نمودن بخش مالیاتها، تأکید بر مزایا و منافع در حال گسترش و پنهان نمودن تعهدات دولت(در قبال مالیاتهای بیشتر) دارای انگیزه هستند.

دست کم دو مبحث تئوریکال از چنین ادعایی حمایت می کنند. نظریه اول، تئوری «توهم مالی»  است که توسط باچانان  و واگنر عنوان گردید. بر طبق این نظریه، رأی دهندگان غالبا مزایای مخارج عمومی را بیش از حد و هزینه های مالیاتی را کمتر از حد واقعی تخمین می زنند. فقدان شفافیت بودجه می تواند باعث افزایش آشفتگی فکری رأی دهندگان  و کاهش مسئولیت مالی سیاست گذاران شود.

نظریه دوم بر عدم عقلانیت و آشفتگی فکری رأی دهندگان اتکاء ندارد. مقالات متعدد،اگرچه در زمینه های مختلف، به مزایای مختلف برای سیاستگذاران تأکید می کند که میزان مشخصی از پیچیدگی و ابهام را بوجود می آورند. حتی اگر با رأی دهندگان عقلانی مواجه باشند. این نظریه عنوان می دارد که بواسطه عدم وضوح، چگونه سیاستگذاران می توانند به پیامدهای استراتژیک به جای پیامدهای عقلانی دست یابند. این مزایا بواسطه رویه های شفاف از بین می روند. بنابراین سیاستگذاران غالبا رویه های مبهم را انتخاب می کنند.(Alesina&Perotti؛ ۱۹۹۹: ۲۵).

همچنین اغلب اصلاحات حکمرانی در پی افزایش شفافیت است. در حالیکه مباحث افشاء سازی به جای تمرکز بر حکمرانی، عموما”  بر مباحث دیگر همچون هزینه سرمایه در قالب تولید- بازار می پردازد. و منطق اینکه چگونه شفافیت می تواند بر حکمرانی تأثیرگذار باشد. در متون آکادمیک غائب است.(E.Hermalin& S.Weisbach, 2007: 19)

مفهوم شفافیت در دولت، بخصوص در عرصه مباحث مالی، مفهومی بسیار رایج است. شفافیت بدلیل تأکید بر «بازبودن» محسوس، فراهم کننده اهدافی روشن در دموکراسی ها هستند. شفافیت با ایجاد مبانی محدود کننده علائق شخصی، می تواند منجر به یک دور اندیشی عمومی گردد، ختی هنگامی که که علائق شخصی مبنا باشد شفافیت فراهم کننده اطلاعاتی درباره اقدام مأموران منتخب و کاهش هزینه نظارت بر آنهاست. بنابراین شفافیت متضمن بهبود حکمرانی در دموکراسی ها می باشد.(Garrett&Vermeule, 2006: 1)

رویه های بودجه ریزی اغلب با بهبود مفهوم شفافیت در بودجه ریزی سازگار می شوند یا تغییر پیدا می کنند. این عبارت اشاره به دو مرحله متفاوت اما مرتبط به هم بودجه ریزی دارد. اول: شفافیت می تواند به خروجی های بودجه ریزی اشاره نماید که در اینجا هدف آن  است که بودجه برای سیاست گذاران و عموم روشن و قابل فهم باشد. دوم: شفافیت می تواند به ورودیهای بودجه ریزی اشاره داشته باشد و در اینجا هدف آن است که اطمینان حاصل شود فرایند تصمیم گیری در جهت اهداف عموم بوده است. (Garrett&Vermeule, 2006: 1)

۲-۱۴- بودجه و بوروکراسی

افکار و نظریه های ماکس وبر تاثیر عمده ای بر رشته های مدیریت و جامعه شناسی سازمان ها بر جای گذاشته است. این افکار تا حدودی در واکنش نسبت به تلقی او از کاستیهای سازمانهای عصر خودش شکل گرفت. وی بر این باور بود که افراد بدلیل موقعیت اجتماعی خاص و وجهه و اعتبارشان اقتدار می یابند و در منصبهای اصلی و مهم ساختار اجتماعی قرار می گیرند. به همین دلیل او مدعی بود که سازمانها با همه ظرفیت و توان خود کار نمی کنند، بنابراین باید شکل جدیدی از سازمان را طراحی کرد که به حل مساله کمک کند.
فایل متن کامل این پایان نامه در سایت abisho.ir موجود است.
در عمق تفکر وبر، مفهوم بوروکراسی قرار دارد. یعنی شکل سازمانی مطلوبی که به طور عمده منطقی طراحی گردد، بسیار کارا باشد، از اصول منطق و نظم پیروی کند و بر مبنای اختیار مشروع بنا نهاده شود. از جمله ویژگی های خاص بوروکراسی وبر می توان به موارد زیر اشاره کرد:

تقسیم کار- مشاغل بخوبی تعریف می شوند و کارکنان در انجام آنها بسیار مهارت می یابند.

سلسله مراتب اختیارات روشن- اختیار و مسئولیت برای هر منصب بخوبی تعریف می شود و هر مقامی به مقام بالاتر از خود گزارش می دهد.

قواعد و رویه های رسمی- دستورالعملهای مکتوب، رفتار و تصمیمها را هدایت می کند و سوابق پرونده ها به طور مکتوب نگهداری می گردد.

برخورد غیرشخصی – قواعد و رویه ها به طور یکسان و بدون استثناء در مورد همه رعایت می شود و با هیچکس برخورد ویژه صورت نمی پذیرد.

مسیر ترقی مبتنی بر شایستگی – انتخاب  و ارتقاء کارکنان بر مبنای توانایی و عملکرد آنان صورت نمی پذیرد.

وبر بر این باور بود که سازمانها در حالت بورکراسی بهتر عمل می کنند و از منابع نیز به طور کارا استفاده می شود و عدالت و انصاف در برخورد با کارکنان و ارباب رجوع رعایت می گردد. وبر بر این باور بود که سازمانهای اداری کاملابوروکراتیک از دید صرفا فنی، سازمانی است که توان رسیدن به بالاترین سطح کارایی را دارد و از نظر دقت، ثبات، رعایت انضباط و قابلیت اعتماد بر هر نوع دیگری از سازمان، برتری دارد. در واقع بوروکراسی قابلیت پیش بینی رفتار افراد و سازمان را افزایش می دهد و هم از حیث کارایی زیاد و هم از حیث قلمرو عملیات بر انواع دیگر سازمانها برتری دارد و به طور رسمی برای انجام هرگونه کار اداری قابل استفاده است. (رضائیان، ۱۳۸۵: ۴۸)

اصطلاح بوروکراسی در معانی مختلفی به کار برده می شود و همین، موجب درک نادرست از معانی واقعی آن شده است. مشهورترین معانی آن عبارتند از:بوروکراسی، تشریفات زائد است. یعنی کاغذ بازی و مقررات اضافی که موجب از بین رفتن کارایی می شود. این معنی منفی کلمه است و بوروکراسی، دستگاهی اداری است، یعنی همه ابزار و امکانات دولت مرکزی و محلی. این معنا، مشابه تشریفات زائد است. بوروکراسی، نوعی شکل سازمانی است، دارای ویژگی های مشخص از قبیل سلسله مراتب اختیار و نظام مقررات و این تعریف ماکس وبر از بوروکراسی است. (احمدی، ۱۳۸۷: ۲)

نگرانی دربارۀ شایستگی دولت دولت در دوران تغییر اقتصادی به کشور خاصی اختصاص ندارد. ممکن است الگوی سنتی اداره، شایستگی مورد نیاز برای دوران مبارزه را فراهم نکرده باشد. طبق گفتۀ پورتر ممکن است با توجه به نقش ظریف و متفکرانه ای که بر عهدۀ سیاست گزاران محول شده است، ایجاد تغییر در ادارۀ امور دولتی، ضروری باشد. می توان استدلال کرد که این نقش ظریف و متفکرانه ممکن است بر اثر تغییر شکل اداراۀ امور دولتی بوروکراتیک به ساختارهای قابل انعطاف تر بوجود آمده باشد.

نکته قابل توجه در دستور کار اصلاح مدیریت، شباهت آن در همۀ کشورها و وجود توافق همگانی بر سر جهت و سمت اصلاح است. در گزارش سازمان همکاری و توسعۀ اقتصادی در سال ۱۹۹۱ استدلال شده است که این امکان وجود دارد که نوعی همسویی در دستور کار تعیین خط مشی اصلاح در همۀ کشورها وجود داشته باشد و به بعضی شباهتها نیز اشاره شده است.

تغییر ساختارهایی با هدف گسترش هماهنگی و اجرای خط مشی وجود داشته است. در بعضی موارد، تجدید نظر در ساختار شامل تجربه هایی در تقسیم بندی جدید مسئولیتها بین بخشهای عمومی و خصوصی و در جای دیگر، شامل دقت و موشکافی بیشتر در تقسیم وظایف بین سطوح مختلف دولت بوده است. در همۀ کشورهاا تأکید بیشتری بر رشد مدیریت منابع انسانی و تصحیح سیستم های مدیریت مالی به منظور تمرکز بیشتر بر نتایج و برون داد فعالیتهای دولت و چگونگی اندازه گیری آنها به عمل می آید.

وجود این شباهتها بین کشورها، کاملا” غیر معمول است. کاهش کلی هزینه ها و خصوصی سازی دو جنبۀ عمدۀ آن است. شباهتهای دیگری نیز به تعبیری حتی در جزئیات نظامهای بودجه بندی ، یا انواع مقررات مربوط به ترویج رقابت، یا در تغییرات سیستم های پرسنلی وجود دارد به هر حال،  دلیل اصلی وجود این شباهتها را می توان وجود نیاز مشترک در رشد رقابت جویی ملی، از طریق بهبود ساختارهای دولتی دانست(هیوز؛ ۱۳۸۷: ۳۰)

در بررسی های لایحه بودجه ۸۶ کل کشور، دولت وظیفه پرداخت حقوق کارکنان دو لت را که پیش از این برعهده سازمان مدیریت بود، به وزارت اقتصاد محول کرد. روند پرداخت حقوق کارکنان دو لت در آن زمان اینگونه بود که پس از تصویب میزان حقوق پرداختی در بودجه سالانه، دستگاه ها رقم مورد نظر را در اختیار سازمان مدیریت قرار می دهند و سازمان مدیریت حقوق کارکنان دولت را مجدد به دستگاه های دولتی اختصاص می داد. مقامات دولتی در جریان این تغییرات معتقدند هستند که با این تصمیم و متمرکز شدن وظیفه پرداخت حقوق در وزارت اقتصاد، حدود ۱۵۰۰ میلیارد تومان صرفه جویی انجام خواهد شد. بازنگری‌ در مجموعه‌ سیاست‌ها، یافتن‌ مقررات‌ و موانع‌ دست‌ و پاگیر، اتخاذ شیوه‌های‌ نو در جهت‌ کاهش‌مقررات‌ و تشریفات‌ زاید دست‌ و پاگیر و اصلاح‌ آنها می‌تواند در ارتقاء بهره‌وری‌ و توسعه‌ نقش‌ کارسازی‌ داشته‌ باشد.(قلیچ خانی؛ ۱۳۸۹: ۶۹)

۲-۱۵- بودجه و پاسخگویی

هر دولتی نیازمند یک سیستم پاسخگویی است، تا به طریقی عمل کند که مورد تأیید جامعه باشد. پاسخگویی مبنای هر جامعه ای است که ادعا می کند دموکراتیک است. شاید بتوان این جمله را برعکس و با شدت بیشتر بیان کرد. لازمۀ دموکراسی داشتن یک سیستم پاسخگویی مناسب است. سازمانهای دولتی، به وسیلۀ مردم و برای مردم ایجاد می شوند و می بایست در برابر آنها پاسخگو باشند.

رابطۀ بین شهروندان و دولت را می توان به رابطۀ بین اصیل/وکیل تشبیه کرد؛ زیرا در حقیقت، شهروندان موافقت کرده اند که دیگری ادارۀ جامعه را به نام آنها برعهده بگیرد، ولی باید اطمینان حاصل کنند که علائق آنها مورد توجه قرار گرفته است. به گفتۀ دی و کلین:

از هنگامی که اشخاص مسئولیت پیدا می کنند، وظائفی را به نام شهروندان خود انجام دهند، پاسخگویی سیاسی آغاز می شود. تقسیم کار مدنی، تفویض نقشهای خاص به شهروندان، ضرورت پاسخگویی سیاسی به جای پاسخگویی شخصی را موجب می شود.

رابطۀ دولت و شهروندان، سیستم پاسخگویی را شکل می دهد که به موجب آن، سازمانهای دولتی وظائف مربوط را انجام می دهند و شهروندان اجازه می دهند که این وظائف انجام شوند، ولی مشروط بر اینکه وکیل از حد خود تجاوز نکند و پاسخگو باشد. دولت به دلیل داشتن توانایی اعمال زور با بهره گرفتن از نیروی نظامی و انتظامی ، با سایر مؤسسات اجتماعی تفاوت دارد. تاریخ نشان می دهد که شهروندان، قدرت خود را به سادگی از دست نداده اند و اصرار می ورزند که اقدامات سیاسی و اداری دولت با حمایت خود شهروندان به عمل آید. تحقق این امر به دو طریق امکان پذیر است. اول، کلیه اقدامات دولت باید مبتنی بر قانون باشند. این قوانین شامل همۀ افراد جامعه است و اختصاص به شهروندان ندارد، بلکه آنهایی را هم که در دستگاه دولت خدمت می کنند در بر می گیرد. دوم، اشخاص معینی، پاسخگوی هر یک از اقدامات دولت  هستند. فرض بر آن است که هریک از افراد جامعه می تواند کسی را، از کارکنان عادی تا بالاترین رده ها، در دولت پیدا کند که مسئولیت هر اقدام مشخص دولت را بر عهده گیرد. ممکن است دولت و بوروکراسی، در شرایطی که دو نکته فوق به خوبی مورد توجه قرار نمی گیرند، نیز به کار خود ادامه دهند. ولی فقدان پاسخگویی می تواند به معنای تبدیل دولت و بوروکراسی به یک قدرت مطلقه و مسلط بر همۀ امور و حرکت به سوی فساد باشد. یک سیستم پاسخگویی نوعی مبادله است که طی آن بخشی از قدرت خود را به نحوی که هریک از طرفین به دیگری نیاز داشته باشد، مبادله می کنند.

در حقیقت دو نوع پاسخگویی وابسته به هم وجود دارد؛ که عبارتند از پاسخگویی سیاسی و پاسخگویی بوروکراتیک یا مدیریتی. پاسخگویی سیاسی به پاسخگویی دولت منتخب در برابر رای دهندگان تعبیر می شود؛ و پاسخگویی نوع دوم عمدتا به پاسخگویی بوروکراسی در برابر دولت منتخب اشاره دارد.

پاسخگویی سیاسی

کلیۀ اقدامات دولت باید مبتنی بر قانون باشد و در نهایت، یک نفر باید پاسخگوی همۀ اقدامات دولت باشد. در چارچوب این برداشتها پاسخگویی سیاسی به معنای این است که سیاستمداران را می توان در نهایت ، از طریق رأی گیری، در برابر شهروندان پاسخگو دانست.

فرض بر آن است که بوروکراسی در برابر شهروندان پاسخگو است. در تحلیل نهائی، فرض بر این است که رأی دهنده می تواند شایستگی اداری، سیاسی و بوروکراتیک را ارزیابی کنند و بر همان اساس رأی خود را به صندوق بیندازد. هم چنین، از آنجایی که کلیۀ اقدامات باید مبتنی بر قانون باشند، یک راه پاسخگویی نیز از طریق سیستم قانونی وجود دارد. کلیۀ اقدامات بوروکراسی را می توان، حداقل در تئوری، از طریق سیستم پاسخگویی به رأی دهندگان ربط داد. وجود سیستم، باعث می شود که هریک از بوروکراتها از محدودۀ اختیار خود خارج نشوند و همواره طبق قوانین موضوعه عمل کنند.

پاسخگویی بوروکراتیک

پاسخگویی بوروکراتیک نیز باید از طریق ساختار سلسله مراتبی و به اصطلاح از طریق رئیس جمهور به مردم برسد، ولی این پایان داستان نیست. نامشخص بودن شاخه ها به معنای آن است که بوروکراسی نیز به قوۀ مققنه و دادگاهها وابسته است. بنا به گفتۀ فسلر:

سازمانهای درگیر در ادارۀ امور دولتی، دارای منزلت و موقعیت مبهمی هستند. یقینا آنها «بازوی چهارم دولت» آن گونه که عده ای گفته اند، نیستند. آنها بخشی از شاخۀ قوۀ مجریه اند، ولی بقای آنها در انجام وظائف، تخصیص منابع، کارمند یابی و دستور العملها و مقررات کاری در دست قوۀ مقننه است. و اگر پا را از محدودۀ قانون اساسی و سایر قوانین به تشخیص دادگاه ها فراتر بگذارد، مورد بازجویی قضایی قرار می گیرد.

سازمانهای دولتی، بخشی از شاخه مجریه اند. از این رو در (میر سپاسی؛ ۱۳۸۰: ۱۲۲)برابر رئیس دولت مسئول هستند. به هر حال، مقررات حاکم و بودجه دولت، تحت کنترل قوۀ مقننه است. بنابراین این گونه سازمانها در برابر قانونگذار و اعضای منتخب آن نیز پاسخگو هستند. داشتن قانون اساسی مکتوب، به این معناست که دادگاه ها نیز نقش مهمی در سیستم پاسخگویی ایفا می کنند. ممکن است کلیۀ قوانین اداری به منظور حصول اطمینان از تطبیق آنها با قانون اساسی، به ویژه در رابطه با حقوق بشر مورد رسیدگی قرار گیرند.

در هر دوی سیستم ها، حداقل به طور رسمی، فرض بر آن است که یک خط پاسخگویی از اقدامات اداری کارکنان بخش دولتی تا سیستم سیاسی و در نهایت رأی دهندگان امتداد دارد.(هیوز؛ ۱۳۸۷: ۲۸۲)

۲-۱۶- اشتغال

تداوم حیات و پیشرفت جوامع بشری در گرو کار واقعی و مولد است و در واقع هدف از اشتغالزایی نیز تاُکیدی بر این دو نکته به شمار می رود. از لحاظ اجتماعی نیز افراد را در هر جامعه ای به دو گونه ی متفاوت (فردی و جمعی) با آن برخورد کرده اند. زمینه های کار فردی عمدتابه صورت خود اشتغالی به اشکال متفاوت بروز کرده است. تنها ۲۰ درصد از مردم به کار فردی اشتغال دارند و در واقع مالک ابزارهای تولید هستند. در مقابل گروه های فاقد ابزارهای خود اشتغالی که اکثریت نیروهای اجتماعی را در بر می گیرند، برای دستیابی به هدفهای مورد نظر و تداوم حیات، توان کاری خود را در معرض فروش گذاشته اند، و از این طریق در برابر آن دستمزد دریافت می کنند. بدین ترتیب صورت جمعی کار به شکل همکاری گروهی در تولید کالا یا خدمات به وجود می آید.

از سوی دیگر با تکوین این رابطه و به وجود آمدن طرفین کار، روابط صنعتی نیز در مفهوم ابتدایی و سپس پیشرفته آن شکل گرفت. در یک سو خریدار کار(کارفرما) و در طرف دیگر فروشنده کار(کارگر) قرار گرفت که این رابطه تحت تاثیر عوامل گوناگون از جمله اقتصادی، تکنولوژیکی، طبیعی، سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و عقیدتی قرار گرفت و نمود عینی پیدا کرد.(پژوهی، ۱۳۷۸: ۲۲)                                 محیط اشتغال امروزی بسیار با وضعیت شغلی یکصد سال قبل متفاوت است. در آن زمان عرف جامعه مقوله “ارباب “و “نوکر” را پذیرا بود و آن را بر روابط میان صاحبان مشاغل و شاغلان حکمفرما و تاثیر گذار می دانست. بعد از مدتی طولانی در پی شورش و ناآرامی های کارگری و پس از شکل گیری مجدد بازار، چنین روابطی در درون یک سیستم خشک اداری بسیار قانونمند(بوروکراتیک) جایگزین گردید که جنبه منصفانه بیشتر و جنبه ااستثمارگرانه و بهره کشی آن کمتر بود.

کارمندان در قبال خدمت صادقانه از امنیت و ثبات شغلی بیشتری برخوردار بودند. مسئله اشتغال عصر جدیدی را شروع می کند ؛ عصری که در آن سازمانها از انعطاف پذیر  و غیر بوروکراتیک بوده و مقید به کاغذ بازی و مقررات خشک اداری نیستند. در این دوران مردم از یک قدرت فزاینده ای برخوردارند که آنان را در انتخاب فرصتهای شغلی مناسب، و در مذاکره پیرامون شرایط و مفاد قرار دادها و به توافق رسیدن یاری می دهد. .(کریم زاده رغبتی، ۱۳۸۱: ۶۹)

۲-۱۷- حقوق و دستمزد

به کارکنان به جبران کاری که در سازمان انجام می دهند، حقوق و دستمزد پرداخت می شود. اما علاوه بر جبران زحمات و وقت و نیرویی که کارکنان در جهت و به خاطر نیل به اهداف سازمان صرف می کنند، پرداخت باید جنبه انگیزشی نیز داشته باشد. یعنی باید برای پرداخت، سیستمی طراحی گردد که کارکنان را به عملکرد موثر تشویق کند و محرکی برای سختکوشی و به کارگیری تمام تواناییهای بالقوه آنها باشد.

باید به این نکته اشاره نمود که میان حقوق و دستمزد تفاوتهایی وجود دارد. منظور از دستمزد، پرداختی است که مبنای محاسبه آن ساعت است و منظور از حقوق، پرداختهایی است که ماهانه صورت می پذیرد. دستمزد، متداولترین شیوه پرداخت به کارگران و حقوق، متداولترین شیوه پرداخت به کارمندان است.(سعادت؛۱۳۸۵: ۲۷۲)

تعیین میزان حقوق یا دستمزدی که سازمان باید به کارکنان خود بپردازد یکی از مهمترین جنبه های مدیریت منابع انسانی  است زیرا اولا، سیستم پاداش (که حقوق و دستمزد، جزئی از آن را تشکیل می دهد) تاثیر بسزایی در جذب و رضایت کارکنان و ایجاد انگیزه در آنان دارد و ثانیا ، پرداخت به کارکنان از سنگینترین هزینه هایی است که هر سازمانی باید برای پیشبرد و عملی کردن اهداف خود متحمل شود. بنابراین، سیستم حقوق و دستمزدی که بدقت طراحی شده  و اجرای آن بر اساس سیاستها و خط مشیهای صحیح باشد، در سلامت اقتصادی سازمان و همچنین به کارگیری درست و موثر نیروهای موجود در سازمان، نقش مهمی خواهد داشت. (سعادت؛۱۳۸۵: ۲۷۳)

سیستم پرداخت در سازمان باید با توجه به قوانین و مقرراتی که دولت و سایر مراجع ذی صلاح درباره حقوق و دستمزد وضع نموده اند، طراحی شود.

قوانین مربوط به حداقل دستمزد از جمله مهمترین این قوانین می باشد. طبق این قوانین، کارفرما حق ندارد کمتر از حد معینی که مقدار آن را قانون مشخص می نماید، به کارکنان پرداخت کند. معمولا حداقل دستمزد با توجه به شرایط و مقتضیات خاصی (از جمله سختی کار، محیط و شرایط کار، شرایط اقتصادی و قدرت خرید افراد) تعیین می شود و برای همه مشاغل یکسان نیست.

علاوه بر حداقل دستمزد، قانون در مواردی، حداکثر حقوق مزایایی را که به شغل بخصوصی تعلق می گیرد تعیین می کند. هدف از این کار این است که بین سازمانهایی که توان مالی بالایی دارند و می توانند با پرداخت حقوق و مزایای چشمگیر، نیروهای تراز اول را جذب و استخدام نمایند و سازمانهایی که به علت ضعف مالی، قادر به استخدام نیروهای زبده و خبره نیستند تعادل ایجاد شود. (سعادت؛۱۳۸۵: ۲۹۹)

۲-۱۸- تمرکز پرداخت حقوق کارکنان

پیکره دولت از وزارتخانه ها و ادارات تابعه، سازمانها و شرکت ها تشکیل شده است. برخی از این ارگانها برای دولت تولید درآمد و برخی محل مصرف درآمدها میباشند. دولت نیز مانند هر سازمان دیگری دارای منابع محدود و طرح ها و برنامه های نامحدود است و نیازمند است که با در نظر داشتن اولویت ها منابع خود را به امور جاری و پروژه های عمرانی توزیع نماید. توزیع منابع و صرف آنها طبق برنامه های ابلاغی توسط مجریان اجرایی و کنترل جذب و مصرف شدن منابع در پیکره سازمانی به وسعت دولت امری است بس دشوار است. تامین حقوق بعضی از سازمان ها و وزارت خانه های کشور از بودجه دولت تامین می شود. نیروی انسانی متخصص رکن اصلی هر سازمان است و مدیریت منابع انسانی در مراکز و سازمان هااز اهمیتی زیادی خوردار است. در این میان، میزان و چگونگی پرداخت حقوق به کارکنان و تاثیر شگرف آ ن بر پویایی بر هیچ کس پوشیده نیست. در پایان هر سال بودجه وزارتخانه ها مشخص می گردد. با توجه به اینکه حقوق کارکنان دولت از منابع بودجه تخصصی هر وزارت خانه پرداخت می گردد، بنابراین با متمرکز شده پرداخت حقوق و مزایای کارکنان دولت موجب پیش بینی میزان حقوق پرداختی به کارکنان و لحاظ آن در بودجه، کنترل آن توسط ارگانها و سازمانهای مسوول، کاهش تشریفات زائد اداری و بهبود در پرداخت کسورات بیمه و بازنشستگی و مالیات می شود. پس از تقسیم اعتبارهر دستگاه، یک بخش از آن به عنوان حقوق و مزایای مستمر به ردیف مذکور می رود و توسط یک هیئت سه نفره مرکب از نماینده سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی و دستگاه اجرایی مربوطه اعتبار حقوق و مزایا از کل اعتبار هزینه های جاری دستگاه جدا و به این ردیف منتقل می شود.وزارت امور اقتصادی و دارایی حقوق ها را از این ردیف مستقیما به حساب کارکنان واریز می نماید.(قلیچ خانی،۱۳۸۸؛۴۶)

۲-۱۹- نظریه های حقوق و مزایا

نظریه های جدید

بعضی از صاحبنظران فرهنگ سازمان ها را به طور عام  تقسیم بندی می کنند و همه عوامل شکل دهنده فرهنگ را در تقسیم بندب های خود مطرح می سازند. عده ای از متخصصین به ویژه صاحبنظران حوزه حقوق و مزایا، توجهی خاص بر ساختار سازمانی دارند و رابطه ای مستقیم بین ساختار سازمانی و فرهنگ سازمانی قائل هستند.

از جمله این صاحبنظران گروه موسسه مشاوران مدیریت هی  را می توان نام برد. این گروه، فرهنگ سازمانها را به چهار دسته به شرح زیر تقسیم بندی نموده اند.

  1. فرهنگ وظیفه مدار
  2. فرهنگ فرایند مدار
  3. فرهنگ زمان مدار
  4. فرهنگ شبکه مدار

در فرهنگ وظیفه مدار تأکید بر پرداختهای فردی است. و طبعا در چنین فرهنگی که از جمله فرهنگهای ساختار سنتی سازمانی به حساب می آید، قابلیت انعطاف و پویائی بسیار کم است. در چنین ساختاری وظایف به جزئی ترین بخش ممکن تقسیم می شوند و هر فرد بخش بسیار کوچک و ساده ای از کل وظایف را انجام می دهد و طبعا برای انجام وظایف مهارت محدودی مورد نیاز است. در پرداخت حقوق و مزایا در این ساختارها به عملکرد افراد در واحد زمان توجه می شود که طبعا عملکرد بهتر منجر به ایجاد ارزش افزوده در سازمان می گردد. عنصر اصلی پرداخت در فرهنگ وظیفه مدار، حقوق مبنا می باشد که در چارچوب گروه های شغلی (مثلا در ۲۰ گروه که در طرحهای طبقه بندی مشاغل در ایران متداول است) تنظیم می شود. و ارتقاء در گروه منجر به افزایش حقوق مبنا و به نسبت آن مزایای دیگر می گردد.

در این فرهنگ فلسفه اصلی این است که ” اگر من وظیفه ام را خوب انجام دهم. ارتقاء گروه یا رتبه پیدا خواهم کرد و اضافه حقوق خواهم داشت” در این تفکر طبعابه عملکرد کل سازمان توجه چندانی نمی شود.

در فرهنگ فرایند مدار تأکید بر پرداخت تیمی و توجه به مشتری است که تغییر جهت استراتژی های کسب و کار از درون به بیرون سازمانها آن را باعث شده است. در این نگرش توجه کمتری به عوامل داخلی شرکتها مانند شاخص های بهره وری و هزینه و نظیر آن، می گردد. بلکه توجه اصلی به عوامل برون سازمانی است که معمولا” کیفیت و مشتری را توصیه می کند.

در یک سازمان با ساخت و فرهنگ فرایند مدار، نظام جبران خدمت عمدتا” بر مبنای ارتقاء کیفیت، رضایت مشتری و کار گروهی و تیمی باید شکل بگیرد. به عبارت دیگر در سازمانهای فرایند مدار افراد بر مبنای نتیجه کار جمعی حقوق دریافت می نماید و نه بر مبنای نتیجه کار فردی، بنابراین تأکید بر کار تیمی و ایجاد فرهنگ توجه به رضایت مشتری و ارتقاء کیفیت، هدف نظام پرداخت خواهد بود.

در ساختار و فرهنگ زمان مدار تأکید بر سرعت انجام کار است. گفته شده است که ” اگر حق با مشتری است.” فرهنگ سازمان باشد سریعتر و بهتر انجام دادن کار که مبنای ساختار و فرهنگ زمان مدار است.

نظام پرداخت این نگرش، تأکید و توجه به زمان خاتمه کار دارد، خواه پروژه فردی باشد، خواه تیمی و خواه تمام سازمان به عنوان اعضاء یک پروژه در نظر گرفته شود. در ساختار و فرهنگ زمانی، مدار حقوق پایه(مانند ساختار و فرهنگ وظیفه ای) وجود دارد ولی مبلغ عمده پرداخت را تشکیل نمی دهد و ضمنا” قابل انعطاف تر است.

در نظام پرداخت سازمانها با ساختار و فرهنگ شبکه ای تأکید بر پذیرش خطر و خودگردانی است. تغییر از ساختار وظیفه ای به ساختار فرایندی و زمانی قابلیت انعطاف پرداخت بیشتر می شود و لی شباهت این سه روش با یکدیگر بیشتر است زیرا معمولا” در هر سه مورد، حقوق مبنایی وجود دارد. ولی در ساختار شبکه ای به کلی شرایط تغییر می کند. مثلا” در ساختار و فرهنگ شبکه ای مواردی نظیر امنیت شغلی و یا ارتقاء مهارت ها و تخصص های فردی چندان مورد توجه قرار ندارد بلکه کار به افراد متخصص، ماهر محول می شود. این افراد ریسک پذیر و به اصطلاح مهاجرهای سازمانی تلقی می شوند. که چالشگر و مستقل هستند.

با اینکه حرکت از فرهنگ وظیفه مدار به فرهنگ شبکه ای با سختی ها و موانع بسیار همراه است ولی یکی از استراتژیهای تسهیل این حرکت دشوار همسو سازی و همراه سازی نظام حقوق و مزایا با تغییر فرهنگ است به تعبیری ساده، تغییر فرهنگ سازمان با تغییر ساختار و تغییر ساختار با تغییر نظام حقوق و مزایا تسهیل می گردد.

لازم به ذکر است که بر اساس نظریه هائی که اخیرا” ارائه شده، هماهنگی فرهنگ سازمان با نظام حقوق و مزایا برای موفقیت سازمانها ضروری است و طبعا” تغییر نظام پرداخت زمانی باید انجام شود که استراتژی تغییر ساختار و فرهنگ سازمان مورد نظر باشد.(میر سپاسی؛ ۱۳۸۰: ۱۲۲)

نظریه های متداول

  1. نظریه عرضه و تقاضا

نیروی کار به مثابه هر کالای دیگر در معرض عرضه و تقاضا در بازار کار می باشد و مزد در نقطه ای که این دو روی محور مختصات تلاقی می کنند تعیین می شود.

این نظریه متأثر از تفکر اقتصاد بازار می باشد که به طور محض پشتیبان زیادی ندارد، به ویژه در کشورهای در حال توسعه که شرایط برای طبقه ای که استخدام می شوند چندان مطلوب نیست. معذالک به وضوح مشهود است در زمانی که بازار کار با کمبود منابع انسانی ماهر مواجه است نرخ مزد بالا می رود و بالعکس. بنابراین چگونگی تلاقی منحنی عرضه و تقاضا در بازار کار، حدود حقوق و مزایا را تا اندازه ای مشخص می نماید که مسلما” تنها این نظریه در تعیین حقوق و مزایا ملاک انتخاب استراتژی نظام پرداخت نخواهد بود.

  1. نظریه هزینه زندگی

تردید نیست که هر قدر هزینه زندگی و سطح قیمت ها بالا رود از ارزش واقعی پولی که به عنوان حقوق و مزایا پرداخت می شود، کاسته خواهد شد. زمانی که هزینه زندگی یکی از ملاکهای عمده پرداخت باشد. افزایش سالیانه حقوق به نسبت افزایش نرخ تورم در سطح کلان اقتصاد کشور رعایت گردد. در این صورت است که قدرت خرید حقوق یا به تعبیر قانون کار، حق السعی ثابت می ماند.

لازم به ذکر است که انتخاب خط مشی پرداخت حقوق و مزایا مستقل از بقیه فعل و انفعلات اقتصادی کشور توصیه نشده است. این خط مشی در زمانی که تورم همراه با رونق اقتصادی است ممکن است پاسخ مطلوب داشته باشد و در شرایط رکود تورمی باید با قید احتیاط انتخاب شود.

  1. نظریه قدرت پرداخت

مطابق این نظریه، قدرت پرداخت و وضع مالی موسسه در تعیین نرخ دستمزد مؤثر است. در کشورهایی که اتحادیه های کارگری دارای نفوذ فوق العاده هستند و قرار دادهای دسته جمعی کار معمول است کارگران به وسیله اتحادیه های کارگری میزان سود مؤسسه را به عنوان دلیل اصلی تقاضای خود برای افزایش نرخ دستمزد و اضافه حقوق مطرح می سازند و این اقدام متأثر از قبول نظریه قدرت پرداخت کارفرما است.

باید توجه داشت در عمل میزان حقوق و نرخ مزدها بیشتر بر اساس عرضه و تقاضا تعیین می شود تا قدرت پرداخت کارفرما، زیرا مؤسسه ای که قادر به پرداخت دستمزدی معادل نرخ متداول و رایج نباشد دیری نمی پاید که کارکنانش در جستجوی مزد بهتر به مؤسسات دیگر روی می آورند. با این وجود معمولا” در مؤسسات عده ای کارمند و کارگر وجود دارند که به علت محافظه کاری و بیم از بیکاری مایل به ترک خدمت نبوده و غالبا” از نرخ دستمزد مشاغل مختلف در مناطق و مؤسسات دیگر بی اطلاع بوده و از فرصت های مناسب استفاده نمی کنند، به علاوه اکثر کارکنان مؤسسات علاقمند به حفظ سوابق خدمت و استفاده از مزایای بازنشستگی هستند و ممکن است  در صورت ترک خدمت از این قبیل مزایا محروم شوند.

معمولا” در هر کشور، متناسب با شرایط سیاسی – اجتماعی، قوانین و مقررات خاصی برای حمایت از کارکنان به وجود می آید که مستخدمین سازمانهای کسب و کار از حداقل خاصی برخوردار باشند و این مقدار از مزد را مزد اجتماعی() نامیده اند. در ایران به طور سالیانه صرفنظر از قدرت پرداخت سازمان، کارفرما موظف به پرداخت این مبلغ به کارکنان هستند .

  1. نظریه کارآئی

تأکید این نظریه در نظام حقوق و مزایا بر ایجاد یک نوع رابطه معقول بین کم و کیف کار و میزان مزد می باشد. بر مبنای این نظریه تلاش و کوشش افراد در انجام وظایف انفرادی یا دسته جمعی و دلسوزی هایشان در جهت تحقق هدفهای سازمان باید به نحوی جبران شود تا انگیزه تلاش افراد را از طریق همبسته کردن اهداف فردی و سازمانی تقویت نماید. در برقراری ارتباط بین حقوق و مزایا، باید مزایای بیشتر به مفید ترین افراد تعلق گیرد. (میر سپاسی؛ ۱۳۸۰: ۱۲۸)

 

 

 

 

 

جدول ۲-۳- مدل تحلیلی تحقیق

متغیر های پژوهششاخص های مورد ارزیابی
تهیه و تنظیم و پیشنهاد بودجهتهیه آمار دقیق از تعدادمستخدمین دولت
تهیه آمار دقیق از نوع استخدام کارکنان دولت
ایجاد شفافیت بیشتر در  ردیفهای حقوق و مزایا در مرحله تهیه و تنظیم بودجه
کاهش قدرت چانه زنی دستگاه ها در مرحله تهیه و تنظیم بودجه
امکان تهیه و تدوین اطلاعات لازم در تهیه و تنظیم بودجه
امکان پیش بینی دقیقتر اعتبارات حقوق و مزایا
اجرای بودجهتسهیل در پرداخت اعتبارات حقوق و مزایا توسط خزانه
تسریع در پرداخت اعتبارات حقوق و مزایا در ماه های مختلف سال توسط خزانه
جلوگیری از پرداختهای تکراری
تسهیل در وصول مالیات و بیمه های دریافتنی حقوق
تسریع در وصول مالیات و بیمه های دریافتنی حقوق
ایجاد شفافیت بیشتر در اجرای ردیفهای حقوق و مزایا
انعطاف پذیری بیشتر در اجرای اعتبارات حقوق و مزایا
تسهیل و تسریع در تخصیص دادن اعتبارات حقوق و مزایا توسط معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور
کاهش تشریفات اداری در پرداخت اعتبارات حقوق و مزایا
نظارت بر اجرای بودجهتسهیل نظارت مالی بر اعتبارات حقوق و مزایا توسط خزانه
تسهیل نظارت مالی بر اعتبارات حقوق و مزایا توسط ذیحسابان دستگاه های اجرایی
امکان حسابرسی دقیق تر بر اعتبارات حقوق و مزایا
تسریع در جریان حسابرسی اعتبارات حقوق و مزایا
پاسخگویی مطلوبتر دولت در ارتباط با اعتبارات حقوق و مزایا
ارائه گزارشات مالی شفاف تر توسط دولت به دیوان محاسبات

[۱]Buchanan

[۲]Wagner

[۳]Hay

[۴]Functional Culture

[۵]ProcessCulture

[۶]Time-Based Culture

[۷]Culture Network

[۸]Organizational gypsies